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银保监局监管下沉

本文来源于《财经》 2019-03-21 11:04:00
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省市两级派出机构的内设部门分为功能监管、机构监管和支持保障三大类,强调对口监管的原则。随着“小六类”机构的监管制规权移交银保监会、具体监管权归于金融监管局,双方如何衔接监管亦待厘清

《财经》记者 俞燕/文 袁满/编辑

“郡县治,天下无不治。”

银保监会省、市、县三级派出机构如何设置,关乎高层所提出的“统筹金融管理资源、监管力量下沉”的要求如何落实,亦是在金融供给侧改革、推进普惠金融背景下的题中之义。

《财经》记者独家获悉,近日陆续下发的银保监会省、市两级派出机构的“三定”方案,勾勒出省(自治区、直辖市、计划单列市)、市、县监管矩阵和监管半径。

与银保监会机关部门设置不同,省、市两级派出机构对内设部门,皆分为功能监管、机构监管和支持保障三大类,强调对口监管的原则。“这是与以往监管机构改革最大的不同之处。”一位银保监局人士表示。

对口监管的原则亦体现在与金融监管局对接普惠金融的监管上。目前已有十余个省(自治区、直辖市、计划单列市)设立了金融监管局。随着“小六类”机构的监管制规权移交银保监会,具体监管权归于金融监管局,双方如何衔接监管,亦是当下亟须厘清的重任。

为此,银保监会在省、市两级派出机构增设普惠金融处室,与金融监管局进行对接和协调,使普惠金融的监管进一步下沉到地方。

中国社会科学院·上海市人民政府上海研究院研究员杨涤在接受《财经》记者采访时表示,金融监管力量下沉,有利于类金融机构和新业务不断涌现的金融业态的发展,但必须建立全流程监管链条和多部门联动机制,否则“监管下沉就无法真正实施”。

银保监会副主席王兆星3月9日在两会会场接受《证券时报》记者采访时表示,银保监会在制定“三定方案”和机构改革重组过程中,也在研究如何加强基层监管力量尤其是市县的金融监管力量,将与地方金融监管部门加强配合,加强对地方金融活动的监管。

在现有监管资源不足的情况下如何充实基层的金融监管力量,此前曾传出设置县支局并将人行县支行划转进来的版本。不过,据《财经》记者多方了解,央行和银保监会双方对此尚未达成一致。从目前的方案来看,暂不设县支局,而是在现有的监管办事处的基础上改设监管组。

银保监会下发的县级派出机构改革方案,亦名为“整合方案”而非“三定”方案。一位银保监管系统人士表示,从目前的方案来看,县级派出机构将以整合现有监管资源为主,县支局能否落地,恐怕目前难有定论。

对于县支局“流产”,一些期待通过划转加盟银保监系统、改变“行员”身份的人行县支行员工表示失望。一位省级派出机构监管人士则表示,“基层金融监管体制改革很难一步到位,需要理顺其中的很多监管逻辑,尤其是对于一些新的金融业态的监管。”

亦有一些业内人士认为,从本次改革的情况来看,现有金融监管体制和金融监管法制格局未实现根本性的变革,过渡色彩浓厚,尤其是县级监管机构的改革,既未换汤更未换药。未来是否会推出改革的2.0版本,可能要等人行重回省分行制的推进情况。

部门设置分类

《财经》记者获悉,36家银保监局各自上报的“三定”方案,近日已由银保监会集中批复,陆续下发。

据了解,银保监局的“三定”方案涵盖省(自治区、直辖市、计划单列市)、地级市两级派出机构。与银保监会内设部门“26+1”不同,省局和市分局的部门设置分为功能监管类、机构监管类和支持保障类三大类,但在总量和具体处室设置上保持了一定的灵活性。

比如,36家省银保监局的内设部门按“22+2”设置,即:设置8个功能监管类处室、10个机构监管类处室和4个支持保障类处室。在22个处室之外,再设立巡察办和工会两个部门。

其中,功能监管类处室包括办公室、澳门威尼斯人线上娱乐场法规处、统信处、普惠金融处、消费者权益保护处、银行机构检查处、非银行机构检查处和案件稽查处等。其中,创新业务监管职能归到澳门威尼斯人线上娱乐场法规处。

机构监管类则大致包括澳门威尼斯人线上娱乐场性银行、国有银行、股份制银行、城市商业银行、农村中小银行机构、外资银行、其他非银行金融机构、人身保险监管、财产保险监管和保险中介监管等处室。

两会整合前,银监系统的部门设置主要按机构监管分类,保监系统则主要以功能监管分类。据业内人士分析,本次改革后,在部门设置和职能分工上,实行功能监管和机构监管并重的构架,体现了在当前的监管机构改革中对口监管的原则,也便于厘清职责和分工。

据了解,在22个处室的总量限额之内,各银保监局可根据当地金融市场的实际情况和监管需要,灵活设置一些处室,比如,可设立保险资金运用监管处、法人机构处(对口银保监会公司治理部)、自贸区监管处、金融租赁公司监管处等。

原银监局在处室设置上,各地便各有不同,比如,上海局设有自贸区银行业务监管处,天津局设有金融租赁公司监管处,河北局设有直管监管协调处等。

此外,方案允许银保监局根据需要设置法人机构处,对口银保监会的公司治理部,该部门是本轮机构改革中新设的重要部门之一。一位金融人士指出,公司治理完善是金融监管的前提,允许银保监局设置法人机构处,显示出监管部门对完善和加强公司治理的重视。

在银保监分局的部门设置上,则在10个标配的基础上,各地根据需要增减1个-2个。其中设有保险机构监管科,不过可根据当地情况设立非银检查科,将保险的监管职能纳入其中。亦可根据当地保险市场的发达程度,分设产险科和人身险科等。

此外,银保监分局还可根据当地的监管需要,设置银行和非银行金融机构检查科、消费者权益保护科、城商行监管科、财会科等。亦可将消费者权益保护功能纳入普惠金融科。

据,原保监会共有13家地市级分局,原银监会则有306个银监分局。整合后,原保监分局将与当地的原银监分局整合。

306家银保监分局的分布疏密各有不同。比如,海南省和西藏只有一家分局,新疆石河子分局则是唯一一家设在县级市的地市级分局。山东莱芜撤市变区后,莱芜分局的级别仍维持不变。

据多位银保监系统人士透露,本次银保监局和分局成立后,只在部门设置上予以整合,省局和分局的总量暂无变化。

人员定编

去年12月银保监局和分局相继挂牌后,其负责人公布了党内职务。“三定”方案发布后,各局负责人的行政职务将正式履行。

本次改革中,在行政级别上有一个重大变化。此前,银、保监局区分为正厅局级和副厅局级,即所谓“大局”和“小局”。本次改革后,除了青海、西藏、宁夏和海南四局仍为副厅局级,其他32家银保监局统一为正厅局级。此前,亦有一些资历较深的局长虽然所在的局为副厅局级,但其本人为正厅局级。

据了解,根据银保监局“三定”方案,银保监局和银保监分局的领导职务编制皆为“一正三副”,同时单设一名纪委书记。

在整合前,原保监局领导多为“一正三副”,纪委书记多由副局长兼任。原银监局的副职则从两到四个不等,纪委书记多为单设。此外两局还有数量不等的巡视员和副巡视员等非领导职务。

按此领导编制,36家银保监局的领导皆存在数量不等的超编现象。与银保监会的消化超编澳门威尼斯人线上娱乐场一样,各局和分局亦以生于1960年作为退居二线的年龄线。据《财经》记者,据此,原银监局有22名达到退居二线者(7名局长、8名副局长和2名纪委书记)。原银监局则为12名(局长7名和副局长3名)。此外,山东、广东、湖北和青海原银监局一把手空缺,辽宁和河南原保监局一把手空缺。

此外,在银保监局筹备组成立后,一些原银、保监局的负责人已另行安排。比如,主持工作的原河南保监局副局长邢炜调任中国保险行业协会会长,原黑龙江保监局局长董波调任中国保险学会会长,原江西保监局局长陈静调任上海保交所副总经理,原广东保监局局长房永斌调任国任财险董事长,原河北银监局纪委书记调任中国保险行业协会纪委书记等

与局领导相比,各局处级干部的超编更严重。据了解,此前除了正、副处长,一些处室还设有专员和助理等名头的职务,而此次“三定”要求对其予以取消,且不得搞变相突破。

据了解,对于超编人员,目前的澳门威尼斯人线上娱乐场是不对外进行分流,而是鼓励和动员“下基层”,充实基层监管力量。

从大省城“下放”到小城市,一些地方银保监系统的工作人员颇有惶惶之感。“大家都不太愿意下去,如果回不来怎么办?省市收入有差距,基层人少活多,一个人当几个人用。下去就意味着收入少了、活多了,压力大,还离家远。”一位地方派出机构人士表示。

尽管两级派出机构“三定”方案刚刚出炉,处室人员还没有各归其位,诸局已摩拳擦掌进入工作状态。尤其是此前未设监管分局的保险市场,将马上感受到监管威力。据了解,一位银保监局局长已对辖内保险公司负责人喊话,分局保险科成立后要马上“检验一下战斗力”,开展“力度空前”的保险业务大检查,以监管高压之势,对违规公司“新账旧账一起算”。

普惠监管下沉

在银保监局和分局的诸多部门中,值得关注的是此次新设的普惠金融处。“设置这个处室,在去年底前就已确定了,以便与地方金融监管局开展协调,体现了对口监管的要求。”一位银保监系统人士透露。

根据银保监会的“三定”方案,普惠金融监管部是对口指导银行业和保险业机构对小微企业、“三农”和特殊群体的金融服务工作。

早在2015年,原银监会机构改革时,为了加强对小微、“三农”服务、小贷、融资性担保公司、P2P等互联网金融的监管协调,增设了银行业普惠金融工作部,将原银监会监管二部的小企业办、合作部的农村金融服务监管处、融资性担保部、小贷公司协会以及网贷监管等功能整合进来。

据银保监系统人士表示,原银监会普惠金融部设立后,原银监局和分局并未增设与之对口的处科室,相关的监管功能分散在不同处科室。

2015年12月,国务院发布了《推进普惠金融发展规划(2016-2020年)》,发展普惠金融被确立为国家战略。为了更好地推进普惠金融,已有多家银行设立了普惠金融事业部,并下沉至分支机构,设立了小微金融业务中心或小微专营团队。对于此类机构的监管,便落在银保监局和分局的身上。

根据2017年全国金融工作会议的要求,金融管理局将负责“7+4”类机构和“两非”领域的监管和风险处置,小额贷款公司等六个“类金融”机构即“小六类”则交由银保监会负责制定监管规则,由金融监管局行使监管权,双方形成错位监管和补充。

为了深入了解“小六类”的发展状况和监管情况,银保监会普惠金融部副主任王文刚去年12月率队在深圳召开了六类机构发展和监管调研座谈会,与广东、广西和海南三地的金融局和深圳金融办负责人进行对接和调研。

据了解,各局设立的普惠金融处或科室,主要工作便是与金融监管局进行对接监管“小六类”。杨涤表示,对“小六类”实现有效监管,首先要厘清业务类型,哪些需要发放金融牌照,哪些不需要发放。“如果需要金融牌照就不是类金融的概念了,而是金融业务。但现在很多P2P平台越界搞金融,形成了模糊地带。因此,两局要确定对模糊地带的监管权属和分工。”

对于“央地分权、银保监制定监管规则、地方金融局负责监管和风险处置”的模式,一位金融业观察人士认为,这种协作机制看似分工明确,其实仍未解决发展与监管合于一体的双重角色的老问题。此外,还有一个问题在于,根据“实质重于形式”的原则确定监管职责和实施监管全覆盖的要求,意味着类金融机构只要从事金融业务,便需取得相应的金融牌照,如果持牌机构出了问题就要问责于发牌机构。如果发了金融牌照,便归由银保监局监管。“这样银保监局还会有动力发牌照吗?不干活不出事,少干活少出事,如果是非持牌机构搞金融,银保监局不发牌照,那么又会变成三不管的灰色地带。这里面的监管逻辑和分工,还需要进一步理顺,否则就会陷入逻辑的死循环。”

此外,“小六类”由银保监会制定监管规则,由金融监管局执行具体的监管之责并履行风险兜底责任。“表面上是把决策和执行进行分权,但岂不是让地方监管部门当出钱出人还没权的冤大头?”一位地方金融监管人士发出质疑。

杨涤则认为,普惠金融的监管,不能仅靠金融监管局或银保监局,需从源头建立全流程监管,由工商管理部门、税务管理部门、开户银行、大数据公司、公安部门和两局进行多部门联动,形成全流程监管,“只靠单个部门力量有限”。

杨涤近日在一份P2P平台研究报告中,建议建立P2P平台监控数据库进行风险动态识别,P2P平台从注册伊始就进入全流程监管链,把平台实际控制人、管理者、财务人员等信息都纳入其中,并在银行系统进行资金流向监控,结合银保监会要求的大额资金流向监管措施予以“知晓监管”。

不过杨涤表示,这需要“分管金融的地方政府负责人牵头协调,并在各部门实施有效的激励机制才行”。

县支局夭折,改设监管组

在银保监派出机构改革中,最为业界瞩目的是县级派出机构改革。除了1730个监管办事处的员工,亦牵动着广大人行县支行员工的心。

根据此前传出的说法,将增设县支局作为县级派出机构,划转当地的人行县支行充实监管力量。

一位大省人行支行员工多次向《财经》记者表示,自从传出县人行划转合并的消息后,很多县支行的员工开始人心浮动。年轻人希望转到银保监支局工作,从而解决行员变公务员的身份,老一辈则希望安于现状,反对划转。

2003年原银监会成立后,人行分支机构不再承担其辖区内的金融监管职能,此后关于人行县支行的存废便讨论至今。2009年人行发布《关于进一步加强人民银行县(市)支行建设的意见》,对县人行确立了执行货币澳门威尼斯人线上娱乐场、维护金融稳定和提供金融服务三大职能。

近年来,随着支付管理、动态准备金、MPA考核等职能加身,以及“两管理、两综合”金融管理制度的确立,人行对于县支行愈发重视。

一位人行支行员工表示,年初当地分行行长到支行调研时表示,金稳委赋予人行重要的职责,县支行将发挥更加重要的作用。在其看来,县支行划转给县支局是不实传闻。

据了解,2012年以来,关于基层金融监管体制如何设置,中编办已开展过多轮调研,但最终都没有结论。“从这几年人行的表现来看,是很希望重新拿回基层金融监管权。”一位金融业人士表示。

据《财经》记者了解,目前人行中高层对县支行划转多持反对的态度,认为县支行并非“如同虚设”。而在银保监系统,对于是否设置县支局亦有不同声音。一位银保监系统人士认为,目前在县级已有监管办事处,且经银监局或银监分局授权后对当地金融市场进行监管,再设支局似有机构膨胀和增加编制之嫌。

一位知情人士透露,此前在银保监会上报设立县支局方案时,便因编制扩充问题受到中编办的质疑。

亦有金融业人士认为,如果从管理成本孰低的角度选择,在县支行设置综合金融监管科,由其统筹当地银、保、证的监管,可能是最有效利用县支行现有人力、成本最低的理想方式。

从本次银保监县级派出机构整合方案来看,只是在监管办事处的基础上设监管组,意味着县支局的构想将暂时落空。

一位银保监局人士表示,监管组其实就是把监管办事处换个名字而已,原有体制维持现状,仍作为市局的内设机构。“从目前来看,这种模式是一种歉抑性的选择,可进可退,既可防止机构盲目膨胀,又为下一步是否设县支局或划转留有后手。”

亦有多位业内人士认为,目前县域监管存在权责不清的问题,县级监管机构的权限小且职能模糊,对当地金融市场的管理深度和广度不够,协调机制也不完善,因此最需要改革的应是县级监管体制,但此次却几乎原封不动,未触及改革的核心。

另一方面,随着县域金融机构日益增多,风险亦在积聚。2018年一季度,人行对4327家金融机构首次开展的央行金融机构评级显示,评级为8级-10级(风险级别最高为10)的机构中,235家为农村信用社、109家为村镇银行、67家为农村商业银行,显示出金融风险亦下沉到县域。“以办事处的寥寥数人,怎么管得过来?”一位银保监局人士表示。

除了县级派出机构目前选择了权宜之计,对于保险机构是否采取属地监管,亦在讨论之列。据多位保险业人士透露,银保监会就保险机构是否实施属地监管,已研究多时,但目前尚未形成统一的意见。

据了解,原银监会派出机构便是实行属地监管,而原保监会此前亦进行过相关的探索。比如, 曾在吉林试点安华农业保险公司的属地化监管,2014年12月下发《关于保险资金运用属地监管试点工作有关事项的通知》,授权北京、上海、江苏、湖北、广东和深圳六地的保监局,对当地的基础设施、股权、不动产等投资项目和保险法人机构的资金运用进行风险监管。

据一些保险业人士表示,从试点来看,并未达到预期效果。除了监管人才和相关制度跟不上,最核心的问题在于监管权责不明确,“权力放下去、责任担起来”并未实现。

亦有一些保险业人士认为,保险机构实行财务和投资权限上收总公司,分支机构只有销售误导等市场风险,实行属地监管似无必要。

不过,有银保监管系统人士建议,可以探索实施派出机构分类授权,根据各地监管力量、辖区市场规模、金融机构数量、风险特征等因素,确定不同派出机构的权责。“中国太大,发展不均衡,用一套制度解决所有问题,指望设立一个县支局就能把基层金融乱象解决了,也不现实。”一位银保监系统人士表示。

(本文首刊于2019年3月18日出版的《财经》澳门威尼斯人网址)

(编辑:文静)
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